Un programa de 12 años ofrece información para los países que están avanzando hacia fuentes de energía más limpias

Existen muchas incógnitas sobre cómo gestionarán las sociedades la transición climática y la transición energética asociada, desde energías basadas en combustibles fósiles a energías renovables.

La transición climática exigirá niveles significativos de inversión –se estima que en los mercados en desarrollo, excluida China, un billón de dólares al año–, lo que plantea importantes interrogantes sobre la combinación de inversiones del sector público y privado, si conviene subsidiar la inversión del sector privado, cómo regular la propiedad privada y cómo poner energía asequible a disposición de todos los ciudadanos.

La velocidad del cambio tecnológico y la incertidumbre sobre las políticas futuras hacen que sea difícil responder a estas preguntas, pero los países que han puesto el pie en el agua ofrecen pistas. Sudáfrica es uno de ellos, que desarrolló un proceso para la adquisición de energía renovable hace 12 años.

El Programa de Adquisición de Energía Renovable para Productores Independientes de Energía todavía se considera un pionero. Muchos lo han visto como un modelo a seguir debido a su éxito en atraer inversiones de productores independientes de energía.

Sin las inversiones del programa, los problemas de suministro eléctrico y los cortes de electricidad del país habrían sido mucho peores.

Por lo tanto, la experiencia de los últimos 12 años proporciona información valiosa sobre las políticas para el futuro. En un artículo reciente analizamos el programa e identificamos barreras y puntos ciegos que han impedido que Sudáfrica incremente la generación de energía renovable a gran escala y con rapidez.

También constatamos que la naturaleza intermitente del programa frenaba la producción local de nuevas tecnologías renovables y que los bajos riesgos para los inversores privados no desencadenaban la aceleración necesaria en la transición energética. Esto se relacionaba con la lentitud de los procesos gubernamentales y la incapacidad del sector privado para cumplir con ciertas obligaciones de desarrollo.

Con base en nuestros hallazgos, señalamos maneras de acercarse a los objetivos clave del país, entre ellos, el aumento de la capacidad, la descarbonización, el desarrollo local y la lucha contra la pobreza energética entre los hogares de menores ingresos.

Destacamos las posibilidades de un enfoque centrado en la inversión en el que la transición energética sirva al interés público y equilibre los intereses en pugna, como la seguridad sostenible del suministro eléctrico, los beneficios para los inversores, las mejoras en la producción local, los precios asequibles y las necesidades sociales. En este enfoque, existe una regulación gubernamental adecuada de la inversión privada junto con las inversiones públicas que se centran en la construcción de una economía baja en carbono y en la priorización de la justicia climática.

Un impulso a la inversión en energía renovable

En 2011, el Gobierno puso en marcha el Programa de Adquisición de Energía Renovable para Productores Independientes de Energía. El objetivo era asegurar el suministro de energía y diversificar la combinación energética.

Desde entonces, se han llevado a cabo rondas de licitación (subastas inversas) para tipos y capacidades específicos de tecnologías de generación de energía. Los ganadores recibieron contratos de 20 años, garantizados por el gobierno, para comprar la energía. Tuvieron que cumplir obligaciones relacionadas con el contenido local y el desarrollo local.

Se han celebrado seis rondas de licitación y se han invertido más de 200.000 millones de rands (casi 11.000 millones de dólares) en la construcción de instalaciones de energía renovable, lo que ha permitido incorporar a la red eléctrica más de 6,2 GW de capacidad de generación de energía (se estima que la capacidad total de la red es de 58 GW).

Barreras y puntos ciegos

Los requisitos de contenido local no lograron impulsar la producción local de tecnologías de energía renovable.

• Los productores sudafricanos de energía renovable, en muchos casos, simplemente no pudieron competir con los productores mundiales en costos y escala.

• Los retrasos en los procesos de licitación provocaron retrasos y perturbaciones. Como consecuencia de ello, algunas empresas manufactureras que suministraban piezas para centrales eléctricas renovables tuvieron que cerrar.

• Algunos inversores privados prefirieron negociar sus propios acuerdos de compra y evitar obligaciones de desarrollo local.

La financiación se ha visto distorsionada por el hecho de que el gobierno ha asumido demasiados riesgos y los inversores privados han obtenido beneficios muy elevados, especialmente en las primeras rondas de licitación.

El análisis también mostró que los inversores extranjeros están desempeñando un papel cada vez más importante en las rondas de licitación. La inversión transnacional representó el 69,5% de los proyectos. El tipo de inversión menos común fue la propiedad local de energías renovables, con un 30,5% de los proyectos. La financiación de estos proyectos mediante deudas generalmente procedía de bancos nacionales o de desarrollo.

También analizamos el impacto del aumento de los costos de la electricidad en la transición energética. Observamos un nuevo patrón de oferta y demanda. A medida que la electricidad proveniente de la red se vuelve más cara e inestable, los hogares más ricos se desconectan de la red y utilizan energías renovables financiadas con fondos privados. Esto deja un grupo más pequeño de clientes que soportan los costos de mantenimiento del sistema nacional. Esta inversión privada está reduciendo los cortes de energía programados, pero puede estar aumentando la pobreza energética (falta de acceso a la energía y mayor ingreso de los hogares que se destina a pagar las facturas de energía). Y tiene un impacto negativo en la salud, el bienestar, la calidad de vida en general y la igualdad.

El programa eliminó parte del riesgo de las energías renovables en un momento en que la tecnología era nueva y había incertidumbre en el mercado. Fue un primer paso útil para apoyar la inversión, pero un enfoque de reducción de riesgos no ha desencadenado una aceleración de la transición energética que se requiere a nivel mundial para reducir las emisiones y prevenir impactos climáticos desastrosos. Además, expone al país a shocks financieros globales.

Nuestro análisis sugiere que es miope considerar que el papel del gobierno se limita a reducir el riesgo para los inversores privados, ya que implica demasiado riesgo para el gobierno y los contribuyentes.

¿Qué es necesario hacer?

Sostenemos que un enfoque centrado en la inversión sería más adecuado, en particular para Sudáfrica y otros países de ingresos bajos y medios. La mayoría de ellos están lidiando con la transición energética y, al mismo tiempo, deben abordar su industrialización, sus objetivos de desarrollo, el desempleo y la desigualdad.

Un enfoque de descarbonización centrado en la inversión requiere una política industrial y de inversiones dirigida y regulada por el Estado.

Próximos pasos para el programa de adquisición de energía renovable:

• Actualizar la normativa para dar cabida a un mercado eléctrico más liberalizado.

• Explorar oportunidades que se centren en el desarrollo local. Una ronda de licitaciones regionales podría desarrollar proyectos de energía renovable en provincias donde actualmente no hay energía renovable, pero donde hay capacidad de red.

Lecciones para la transición energética:

• financiar la investigación y el desarrollo de tecnologías con bajas emisiones de carbono

• Establecer condiciones para el apoyo a las entidades privadas y supervisarlo

• Promover la eficiencia energética, el reciclaje y la reducción del daño ambiental en todos los sectores

• considerar el impacto más amplio de la política climática sobre la economía, en particular en lo que se refiere al empleo, los medios de vida y el acceso equitativo a los servicios básicos

Un enfoque centrado en la inversión para la descarbonización requiere un Estado capaz, transparente y responsable. La falta de coordinación entre las entidades estatales y la falta de compromiso con una visión común hacen que persista una falta de alineación entre los objetivos de la economía sostenible y otras políticas y prioridades.

Estos cambios deberían fluir hacia una regulación integrada, una planificación energética, una política industrial y una política más amplia.

Aalia Cassim escribe a título personal