¿Es justo para todos el nuevo impuesto fronterizo sobre el carbono de Europa?

El mercado de carbono de la Unión Europea ha demostrado un éxito notable a la hora de alentar a las industrias a ecologizar sus procesos de producción. Conocido como el Esquema de Comercio de Emisiones (ETS), ha ayudado a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de la UE en más del 40% en los sectores cubiertos.

El mercado de materias primas medioambientales más grande de la historia, abarca 31 países (los 27 estados miembros más Islandia, Liechtenstein y Noruega) y más de 10.000 centrales eléctricas e instalaciones industriales. Estos incluyen refinerías de petróleo, siderurgia y producción de hierro, aluminio, metales, cemento, vidrio, cerámica, pulpa y papel, entre otros. Basado en el principio de “cap and trade”, establece un límite absoluto sobre la cantidad total de ciertos gases de efecto invernadero que pueden ser emitidos cada año por las entidades reguladas por el sistema. Críticamente, ese límite se ajusta con el tiempo. Las empresas pueden comprar o recibir derechos de emisión, que intercambian entre sí según sea necesario.

Sin embargo, la política también ha tenido algunos efectos secundarios indeseables. Las industrias han buscado subcontratar su producción a países que no adoptan políticas similares, lo que puede conducir a un aumento de las emisiones fuera de Europa, potencialmente incluso superando las reducciones de emisiones de la UE.

Para evitarlo, en diciembre la Comisión Europea votó un acuerdo preliminar para establecer un mecanismo de ajuste de carbono en frontera (CBAM). En lugar de cobrar por las emisiones de GEI solo dentro de la Unión Europea, la CBAM también gravará las emisiones incorporadas en las importaciones de las industrias de alta emisión. El aluminio, la electricidad, el cemento, los fertilizantes, el hierro y el acero son los principales objetivos, mientras que el hidrógeno se añadió recientemente porque se producía principalmente con carbón en países no pertenecientes a la UE.

Esto puede parecer un movimiento inteligente para motivar a los socios comerciales de la UE a descarbonizar su producción junto con el bloque de 27 estados. Es cierto que la adopción del CBAM podría generar una ola de políticas similares en otras economías desarrolladas, como Japón y América del Norte, así como en países en desarrollo con capacidad para descarbonizar sus industrias, como China. Adoptar una línea similar les permitirá evitar pagar un impuesto al carbono en la frontera al exportar sus bienes y servicios a la UE.

Sin embargo, algunas de las suposiciones subyacentes siguen siendo controvertidas. Promover la sustitución de tecnologías altamente contaminantes por tecnologías verdes parece notablemente más fácil en Europa que en África.

Fuertes dependencias

Combinando el entusiasmo por la política ecológica y las tradiciones de ingeniería, Europa es un fabricante líder de tecnologías ecológicas. El continente alberga a los principales productores de aerogeneradores (Vestas, Nordex y Siemens Gamesa), así como a generadores de energía verde (Enel, EDP, Iberdrola y Orsted).

Por lo tanto, la sustitución de viejas industrias por industrias verdes crea nuevas oportunidades de empleo y conduce a un ciclo positivo de crecimiento de los ingresos y progreso ambiental. En otros lugares, por el contrario, es más probable que se importen tecnologías verdes, lo que significa que este proceso debilitará la economía en lugar de crear oportunidades.

Aquellos que no puedan seguir el ritmo sufrirán más daños, ya que perderán el acceso al mercado de la UE o se volverán menos competitivos y dejarán de exportar. Se perderán muchos empleos, ingresos fiscales e ingresos por exportaciones si se implementa el CBAM sin tener en cuenta las especificidades de los socios comerciales de la UE.

Algunos estudios ya han abordado este tema con modelos macroeconómicos, pero estos tienen fallas en su análisis de los países en desarrollo. Generalmente asumen que todos los países tienen una capacidad relativamente alta para migrar de una industria a otra.

En trabajos recientes, tratamos de evitar estos supuestos centrándonos en economías con industrias menos maduras y, por lo tanto, con menor capacidad de adaptación. Por lo tanto, analizamos las consecuencias de la implementación del CBAM sobre el empleo, los salarios, los impuestos y los ingresos comerciales, siguiendo un enfoque desarrollado para comprender las consecuencias macroeconómicas de las economías en desarrollo en el contexto de una transición global.

Los resultados muestran que países africanos como Mozambique y Zimbabue y algunos países de Europa del Este, como Bosnia y Herzegovina, Ucrania y Serbia, dependen en gran medida de las exportaciones de productos sujetos al CBAM. En el caso de Mozambique, casi una quinta parte de sus exportaciones totales son de aluminio a la UE. Zimbabue y Ucrania dependen de las exportaciones de hierro y acero a la UE, mientras que las exportaciones de productos CBAM de Serbia y Bosnia son más variadas (hierro y acero, electricidad y aluminio), pero aún representan más del 5% de sus exportaciones totales.

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Nuestro método nos permite analizar no solo las industrias que producen dichos productos, sino también aquellas que suministran insumos más arriba en la cadena de producción, lo que genera impactos en cascada. Esto es posible mediante el uso de matrices de insumo-producto entre países, que muestran las relaciones productivas entre sectores dentro y entre países.

Sobre la base de este enfoque, encontramos que las posibles pérdidas de empleo y la parte de los ingresos salariales expuestos a CBAM. Mozambique y Moldavia son los países en los que es más probable que se vean afectados los ingresos salariales, ya que representan alrededor del 6 % de la masa salarial. Por otro lado, Serbia y Bosnia y Herzegovina pueden experimentar pérdidas de empleo de alrededor del 3 % si se implementa el CBAM sin tener en cuenta las limitaciones específicas de estos países.

Si se considera la proporción de la población que se beneficia de una red de seguridad social, se encuentra una vulnerabilidad socioeconómica adicional. En Mozambique o Zimbabue, solo una pequeña parte de su población está cubierta por políticas de protección social. Este no es exactamente el caso de países como Ucrania, Bahrein y Armenia: a pesar de que están muy expuestos a las consecuencias del CBAM, al menos el 50% de su población disfruta de algún tipo de protección social.

¿Qué pasa si otros hacen lo mismo?

Esto también aumentará significativamente la exposición de los países en desarrollo, particularmente en África, Asia y América Latina. En el caso de Zimbabue y Corea del Norte, por ejemplo, las exportaciones a China de estas industrias altamente emisoras juegan un papel muy importante, y en el caso de Trinidad y Tobago y Bahrein, sus ventas a América del Norte son muy significativas como proporción de exportaciones totales.

Esta naturaleza potencialmente regresiva del CBAM, por lo tanto, requiere una cuidadosa atención a su diseño institucional, especialmente si el objetivo es reforzar las ambiciones climáticas globales con la propia estrategia de descarbonización de la UE. Una forma posible de minimizar sus efectos secundarios es eximir a los llamados países menos desarrollados del CBAM. En cambio, deberían recibir apoyo específico de la UE para reducir su dependencia de las industrias altamente emisoras, a través de la transferencia de tecnologías, subsidios climáticos o préstamos en condiciones favorables.

El diseño de un CBAM favorable al desarrollo, como el discutido, es clave para el éxito de esta parte emblemática del paquete Fit for 55, que tiene como objetivo reducir las emisiones del continente en un 55% para 2030 en comparación con los niveles de 1990. Por lo tanto, la efectividad de esta medida deberá ir acompañada de un conjunto más amplio de políticas de desarrollo para acompañar a los países más expuestos hacia su propia estrategia de carbono neutralidad.